【Nicole數位經濟專欄】5G時代創新應用的法制基礎:電信管理法

「電信管理法」是1998年之後首度大幅變革之法制,為「健全匯流產業發展、鼓勵創新服務、促進市場公平競爭」、「促進頻率號碼等電信稀有資源和諧、有效、公平彈性運用」、以及「增進匯流基礎網路增設、維護效率與網路安全」的5G時代促進創新應用環境的監理法制基礎。
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5G將成為帶動整體數位經濟成長的火車頭

不斷推陳出新的資通訊ICT創新科技,匯聚在超寬頻網路環境平台上,交織出未來數位經濟的樣貌,超寬頻網路發展激發許多產業的創新,尤其隨著數位化與全球化,各個產業都面臨了由ICT技術所驅動的產業與社會變革。

面對一個以更智慧的連結(Intelligent Connectivity)為基礎的數位化網路生態系統,以5G為例,5G技術可以使數據傳輸速率提升10-100倍,提供萬物皆可連且低遲延的大連結,5G的三大特性:超高速、大連結、低延遲,已是不斷被重複傳誦的熱門話題,不只是為每個人提供高速網路,也將成為新的數位經濟骨幹。

未來的5G網路技術,可以依據不同的應用決定網路特性,有效應用網路資源滿足多樣化的應用情境,5G不再只是傳輸技術上的提昇,更重要的是作為實際世界與網路世界間的媒介,讓實際世界的各式垂直應用情境能透過5G平台進一步蓬勃發展,成為帶動整體數位經濟成長的火車頭。

依據Ericsson於2017的預估,到了2024年5G 將達到19億用戶、全球人口覆蓋率將達45%,5G 網路將承載全球35%的行動通訊流量,2026年因5G所帶動的產業數位化將為ICT業者創造3.5兆美元的營收。

5G將成為推動產業數位化的主要技術,它能創造並增強產業數位化的使用案例,例如沉浸式遊戲、自動駕駛、遠端機器人手術、以及將擴增實境用來進行維護與修繕任務。最大的商機將包括能源與公共事業產業,其次是製造與公共安全領域。

另依據Analysy Manson所做的研究顯示,未來5G物聯網的市場將從連結(connectivity)轉向平台、應用服務。但是這些可能的發展不會自然來到,絕對必須仰賴5G發展環境建構,主要的面向包括:

  • 整地~法規調適
  • 播種~整備頻譜號碼資源
  • 驅動~促進創新應用
  • 除蟲~強化資安建構信任環境
  • 持續檢視~法規與政策目標發展(例如不同創新應用所設的跨領域法規,有共通性的也有涉及各自domain所需要解決的法規與政策問題)。

以上各項發展,亟需要相關法制調適作為基礎。

電信管理法:因應5G之基礎環境法規調適

在現今全球通訊傳播環境與監理機制的典範轉移之下,監理機關之監理模式已自第一代公用事業獨佔管制、第二代推動電信自由化、第三代促進投資與近用、第四代彈性與整合規管、演進到目前第五代協力共管(Collaborative Regulation)模式:家長式控管非僅不再適宜,更必須透過多方利害關係人建立一個動態、有彈性的共管機制與生態系統,以確保公共利益、言論自由和商業競爭可以維持平衡,並且需有足夠的彈性以及相關資訊科技、網路技術人才共同參與,方可因應科技之快速變遷。

此外,因應在地管制,全球衝擊,下一代的監理機制必須保留足夠彈性以因應快速變遷的科技,下一世代的國家管制的設計思維必須全球化:每一項管制產生的衝擊與機會,都是全球性的。而關於新管制價值鏈在既有的多元、多樣,以及在地的基礎上,必須提出新的取徑和方法,確保數位環境中的人權和基本自由的最終義務。

個人在國家通訊傳播委員會(NCC)任職期間推動的政策願景,也就是在開放、連結、創新的施政理念及後匯流時代的網路環境下,以公私部門協力的治理方式以及跨政府部門的參與,建立新一代監理典範並據以提出相關政策與法制環境建構。

於2019年5月31日立法院三讀通過並於2019年6月26日總統令公布的「電信管理法」(草案自2016年12月28日公布在NCC官網與「公共政策網路參與平臺-眾開講」進行意見徵詢,先後辦理了4場公聽會及2場機關協調會,參與民間論壇與學界辦理的研討會,產、官、學、研溝通及討論,廣納意見,讓草案能更加完備。

意見徵詢截止後,NCC研析、參酌各界提供之意見,進行條文文字調整,及加強條文說明,讓草案各條文之規範對象及內容更為明確。修正內容並經2017年4月5日第742次NCC委員會議審議通過,同年4月18日函請行政院審查。草案經行政院2017年11月16日第3576次會議決議通過,並於2017年11月20日函送立法院審議),就是因應5G之基礎環境法規調適的整地基礎工作。

我國現行電信法架構定於1958年,期間歷經1986年因應WTO入會而開啟電信自由化,將國營事業轉變為特許事業並開放民營,其後於1988年因應WTO入會承諾再行大幅修正,惟囿於技術限制、服務特性與管制慣性,仍維持垂直管理架構,既以機線設備之有無,建構以業務別之分類管制模式。

隨著通訊傳播與資訊科技技術日新月異,電信、傳播及網際網路之基礎建設與網路服務,因寬頻化及數位化之推波助瀾,得以將語音、影像、數據等不同訊息內容,充分整合並快速傳遞;此外,行動智慧終端裝置之推出與普及,消費者得以透過各種連網服務,取得網際網路上所提供各式服務,更帶動各式資訊應用服務蓬勃發展。

無論是金融、能源、交通、教育、通訊傳播、醫療健康、社福乃至政府運作體系,皆可看到數位型態經濟與產業典範轉移所帶動之革新,並急遽地改變人們生活型態與互動方式,同時也帶來新數位經濟發展。國際間,先進國家為因應科技進步,亦逐漸鬆綁既有監理法規,藉擬訂次世代高速寬頻網路政策,以營造寬頻接取發展環境作為產業轉型與升級契機。

以傳統通訊傳播網路及服務作為主要規範對象之電信及廣播電視等相關規範,不僅因匯流而需進行調整,對於數位通訊傳播所帶動之網際網路使用環境,更應在政策及規範上進行調適與融合,以建構邁向數位國家重要基礎環境,並積極回應網路治理需要。

「電信管理法」是1998年之後首度大幅變革之法制,為「健全匯流產業發展、鼓勵創新服務、促進市場公平競爭」、「促進頻率號碼等電信稀有資源和諧、有效、公平彈性運用」、以及「增進匯流基礎網路增設、維護效率與網路安全」的5G時代促進創新應用環境的監理法制基礎,引入了層級管理的監理思維,參考歐盟2002年暨2009年修正之架構指令(Framework Directive)等國際監理作法及實務經驗,將網路架構分為三層,最底層為基礎網路層,再來是營運層,最上端則是內容應用服務層,以層級管理思維,解構電信法以特許、許可所建構業務別之管制架構,改採「行為管理」之模式,並據以制定相關規範,以營造自由創新與公平競爭之產業環境。

一、健全匯流產業發展、鼓勵創新服務、促進市場公平競爭

維護公平競爭是維持市場發展及鼓勵創新之重要原則,現行電信法透過特許或許可制度,以及包括律定營運規章、費率審核與經由各式各樣管理規則所加諸不特定義務,就電信事業參進、發展及彈性予以限制之管制模式,已無法因應科技環境與民眾需求之快速變化。

「電信管理法」鼓勵市場自由參進,改變過去特許時代下高度管制之舊思維,針對不需使用無線電頻率或電信號碼之電信事業,僅要求經向主管機關登記後,符合資通安全、一般消費者保護、秘密通訊義務即可;如須使用無線電頻率或電信號碼者,則導入針對其資源之相對應管制措施,如:號碼可攜、平等接取、營運計畫管理、資安管理等規範。

另外,為提升業者經營彈性,在維護消費者權益及確保公共利益原則下,將業者遵守之義務,以其經營行為或樣態,區分為一般義務、特別義務及指定義務等三大類,經由行為管理模式,驅動創新靈活管制思維、引導產業升級轉型,以健全通訊傳播環境。目前正在發展之物聯網服務也將不再受限於業務開放限制,可更靈活推展服務。以期激發整體產業創新能力,打造更靈活匯流智慧平臺,創造更高產業價值,也提供消費者更佳服務。

鑑於通訊傳播網路與網際網路相互連結已成趨勢,網際網路無遠弗屆特性,使得跨境服務蓬勃發展。為積極參與國際區域經濟整合及電子商務等新貿易規則趨勢,經參考國際監理規範,調和法規落差,「電信管理法」採取誘因式管制,期替產業注入活水,讓全民可以經由更豐富多元之電信服務,分享數位經濟發展所帶來各類應用服務成果,此即立法上兼及於內容應用服務的突破。

同時,為避免市場失靈,「電信管理法」特別參考日本及歐盟等先例,規定經主管機關公告具有顯著市場地位(SMP)者,將採用矯正市場結構及調整營業行為之不對稱管制措施,以營造電信事業間得以公平競爭之市場環境。

復為避免因性別、種族、階級或居住地理區域等不同背景而產生接近、使用資訊機會之差異,形成「數位落差」(digital divide),「電信管理法」透過市場開放,引進競爭與鼓勵新技術,並就其不足部分,賡續推展普及服務等方式,據以縮短地理區位城鄉差距、確保少數與弱勢族群接近使用機會及促進先進通信基礎設施設置,以積極解決數位落差。

二、促進頻率號碼等電信稀有資源和諧、有效、公平彈性運用

無線電頻率為無線通訊必要媒介,亦為全體國民共享資源,隨著新興無線技術與服務將在生活中扮演不可或缺角色,無線電頻率需求與日俱增。

依據國際電信聯合會(International Telecommunications Union,ITU)於2013年公布之報告顯示,預估至2020年,全球行動通信之頻寬需求至少為1340–1960MHz。為因應各類無線電設備、裝置之頻率使用需求,頻率之規劃及分配,應以創造最大公共利益為考量,並納入公眾便利性及必要性、接軌國際等原則,復考量通訊傳播基本法第6條及第10條所揭示之技術中立、公眾便利性及必要性等原則,「電信管理法」特改變過去頻率釋出方式,賦與主管機關依頻率之特性及使用目的,得以拍賣、公開招標或其他適當方式彈性釋出頻率,並預留因應新技術發展之相關措施,如頻譜共享機制及免授權使用頻率等,以促進頻率之使用效率,確保無線技術的發展,並鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展。

三、增進匯流基礎網路增設、維護效率與網路安全

從先進國家發展經驗來看,產業間匯流已轉向藉由新興數位服務需求,帶動基盤建設彈性與活用。可預期單一接取網路將無法滿足未來通訊傳播服務所需傳輸能量,電信基礎建設與公眾電信網路之需求將益發迫切,在網路架構趨於軟體化、虛擬化、編程化的彈性結構下,越來越多的行業,甚至是不同行業得以透過自設網路以確保最佳客製化服務。

建構安全、可信賴公眾電信網路,是確保數位經濟發展之重要基石,耑此,「電信管理法」解除過往電信網路建設之限制,使企業均得以設置符合自身業務需求之電信網路,並自由研發新技術與設備,藉以充分掌握數位經濟發展機會;同時為確保網路及資訊安全之目標,除了傳統利用電信資源包括頻率及電信號碼所設置之公眾電信網路外,基於網際網路網網相連之特性,將諸如政府機關提供民眾使用之免費無線上網服務等實質提供電信服務之電信網路,均視為公眾電信網路,藉由課予一致性資安標準,以確保整體網路使用之安全。

另「電信管理法」對公眾電信網路之設置及電信服務之提供均訂有防護義務,包含採用符合國家安全考量及資通安全標準之電信設備、指定建置執行通訊監察之設備、訂定資通安全維護計畫,及界定關鍵電信基礎設施範圍等,以確保國家安全、資通安全,並協力治安之維護。

由於寬頻網路社會及數位經濟發展的基礎是信任,資安的議題在法制面與技術面必須特別予以強化,為強化終端和通訊傳播網路設施資安防護能量,NCC自2017年起即陸續建立IoT設備資安檢測體系、建構通傳網路資安防護機制及修訂相關法規,同時透過跨領域資安聯防機制,從終端到雲端,協助建構更值得信賴的網路環境。

這些工作透過相關整備計畫,如:

  • 針對行動寬頻網路與 IoT 應用設備建置網路實驗平臺以期及早發現漏洞與風險並研擬解決方案的「建置數位匯流/IoT 資安網路實驗平臺」
  • 建置資安檢測實驗室以確保設備之資通安全檢測資訊完整化和公開化,促使國內產業得以充分運用的「建置數位匯流/IoT 資安檢測實驗室」
  • 規劃並建置通訊傳播資通安全防護中心提升國內通傳事業關鍵基礎設施資通安全防護能力的「建構通訊傳播網路資通安全防護機制」
  • 旨在建立通傳事業資安事件及垃圾郵件分析管理平臺,彙集多元資安情資來源,提升整體通傳事業資通安全水準,降低資安事件衍生之風險的「建置數位匯流資通安全分析管理平臺」,及
  • 「跨域資安聯防」建立NCCSC及時掌握的全國行網、固網、衛星、海纜、DNS、有線電視等六大領域網路運作狀況,透過ISAC資安聯防機制,將相關情資進行縱向通報、橫向分享,快速掌握各式資安威脅活動,協助提升整體通傳領域資安能量。

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「電信管理法」其他重點還包括,為強化手機、平板等行動終端設備危害消費者安全事件之管理,例如:行動終端設備發生足以危害用戶安全時,負責行動終端設備申請認證之廠商,應負改正或限期召回責任。

同時,為確保消費者享受高品質電信服務,並因應多元化資訊社會之需求、落實「數位國家兆元級寬頻建設到戶」之政策目標,「電信管理法」規範建築物起造時,應預留並設置必要之電信設備及空間;同時參酌電業法及自來水法規定,明定建築物電信設備及相關建置空間,經審驗合格,電信事業始得連接使用,據以推動兆元級寬頻建設到戶。

新舊法間多階段無縫接軌

在新舊法無縫接軌方面,為達成「電信管理法」與現行「電信法」,新舊法間多階段無縫接軌目標,「電信管理法」採取「新法日出」與「舊法日落」交錯並行之彈性過渡期間安排。

在「電信管理法」公布施行後,將有3年過渡期,讓既有業者能以較具彈性步調適用新法,例如舊法取得特許經營並核配頻率之電信事業,在原特許執照有效期間內,其使用頻率之權利不受影響,以保障其既有權益;原事業計畫書應履行的責任轉換至新法之網路設置計畫及營運計畫等,維持不變應繼續履行;為維繫市場公平競爭,避免管制空窗期,原市場主導者的特別管制將維持至新法公告實施為止等。

法制革新除了帶動環境發展,很重要的也是要引領電信領域(匯流寬頻產業)在連結之外,邁向更智慧化及數位創新,數位匯流的發展帶動了數位轉換(Digital Transformation),作為後匯流時代重要基礎的電信產業因此與數位化有著複雜的關係,一方面,電信產業是第四次工業革命的重要組成,在層級化的網路架構中是關鍵中的關鍵,形塑了產業、政府和個人間如何互動與協作的轉型驅動,但這場數位化革命也對電信產業數十年來所建立的商業模式和基礎設施發展產生至關重要的挑戰。

幾年前開始,WEF世界經濟論壇的數位化轉型倡議,就已經提出檢視這種電信產業系統性遲滯回應Digital Transformation的原因和後果,並探討在摩爾定律、行動通信技術、機器學習和雲端計算等的交會點,電信產業如何在數位世界中保有甚至更具有競爭力。

個人認為,這其中的核心要素正是各項IT技術包括運算能力及系統整合等導入形成的ICT整合,在單純的連結之外,形成電信領域更智慧的連結,也強化了未來整體後匯流情境例如5G生態能量,5G的通訊能力可以讓每個都可稱得上是Next Big Thing的IoT、AR/VR、Big Data、AI等重量級議題匯聚在5G這個平台上往垂直、水平面上「獲得實現」並「加速、加值」發展,虛擬化技術的浪潮,讓軟體從網通硬體釋放出來到各種計算平台,也讓連網設備同時配備硬體與通用軟體處理的能力,演變為兼具通訊與計算的平台,最終將雲端運算擴散至邊界運算(Edge Computing) ,虛擬化對運算平台的伺服器及連網設備形成意義;5G行動通訊因大量使用SDN與NFV等軟體化、虛擬化技術,將使得局端電信機房(End Office)與基地台變成邊界運算基礎建設主要發揮場域。而更智慧的連結帶動電信產業必須積極迎向數位創新。

電信產業必須實現數位化轉型

電信產業在技術和共通共容性方面的投資,在全球經濟資訊和資本流動中造成了巨大的轉變,行動數據總流量,在過去10年中成長了4千倍。這促成了前所未有的經濟活動程度:全球商品、服務和金融服務的流通,在1990年至2012年的20年間,成長了1.5倍,達到26兆美元,在2025年可能變成3倍,超過80兆美元。

隨著第四次工業革命的影響越來越廣泛,電信作為數位化推動者的重要性只會增加。由於公司需要更大的接取到雲端和行動通訊服務,預計到2020年,每年的數據流量,將達到44兆GB。可靠和安全的連結,對於無人機和自動駕駛汽車等新技術的營運至關重要。

電信產業可能在實現數位化方面扮演關鍵的角色,但這並沒有為電信業者帶來新的價值,和5年前相比,電信業者現在占整個產業利潤比例較以前更小,預期這個比例將來還會進一步下降。

雖然電信業者在實現數位化扮演核心的角色,但其獲利占整體產業總利潤中的比例卻是在縮水。電信業者正面臨著營收和成本的壓力,有競爭力的價格使全球行動語音平均每用戶收入(ARPU)降低,與此同時,成本卻要迅速增加來滿足需求,未來十年網路投資可能要超過數兆美元。

對於許多電信業者來說,單純連結的緩步前進或創新已經不再足夠,相反的,需要透過更智慧的連結與數位創新,以及對客戶體驗的不懈關注,來實現轉型的變革,並獲致其價值。數位創新,將在未來十年內對電信領域在思維及營運方面產生最大影響的4個面向為:

  • 未來的網路態樣:數位化工具和能量將創造出更可靠、安全和自動化的網路,並具有更高的靈活性,可滿足各種動態客戶的需求。
  • 超越水管之外:寬頻帶動的生態體系中的成員,將重新定位現有的商業模式,並推出新的數位服務,超越連結進入跨產業競爭和協作的新世界。
  • 重新定義與用戶的關係:電信業者將重新定義他們的用戶參與的方式,因為由其他產業的優質服務所創造的用戶需求與體驗,已跨越了傳統的產業界限。
  • 縮小創新差距:快速創新、更大的匯流和新服務的需求,將促使電信業者透過新的創新模式人才策略,來強化關鍵能力。

以上這些領域的數位創新,皆肇始於思維的轉換與技術的整合,將使電信業者更有利於從下一波數位化浪潮中獲利,同時也確保數位化轉型的成果,能帶動活躍網路社會與數位經濟的發展,必須積極抓住數位轉換Digital Transformation實現的價值。

在過去幾年的政策導引,包括物聯網頻譜及號碼的釋出,及「電信管理法」的立法驅動之下,電信業者事實上業已組建相關垂直領域產業的大平台大聯盟等團隊,積極朝向創新應用服務發展。

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綜上說明,「電信管理法」提供了未來電信事業之頻率可以出租、出借,電信事業之基礎網路建設可選擇自建或租用等彈性空間,此等多元前瞻規範機制亦具鼓勵創新業者於符合相應公平競爭條件下可較目前更容易參進電信市場之效;目前NCC除進行釋照規畫外,正進行高達49項法規命命之制定,包括所謂三共的配套,行政院並已提出「台灣5G行動計畫」。

展望未來發展,無論是基礎建設、資安防護、事業營運、產業與經濟型態典範轉移、乃至人權保護與社會文化等各個不同面向,彼此關聯、相互影響,應同時積極進行數位轉型(Digital Transformation),邁向數位新世紀。

責任編輯:李柏鋒

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