計程車產協秘書長:Uber 仍是「假租賃,真載客」

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Photo Credit: Reuters
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本文為作者投稿,經 INSIDE 編審後刊出。作者為中華民國計程車派遣產業發展協會秘書長曾弘義,自許「路見不平,拔刀相助」而意外到民間產業服務的法律人,也看見台灣的競爭力在其實在民間,台灣人缺乏的只是一點該有的自信。

Uber在台的營運因為適法性問題而再度引發爭議,在交通部確認Uber現行與租賃車的營運違反公路法第34條分業營運規定之後,已經著手研擬修正汽車運輸業管理規則的相關規定,要讓小客車租賃業與小客車客運業(即計程車客運業)有明確的分別,因而也引發Uber的不滿,所謂共享經濟與法規調適的爭議再度浮上檯面,在討論之前,我們來看看近期各個主要國家Uber產生的問題:

他山之石,紐約的現況:

人口850萬的紐約市是美國最大的網約車市場,也是Uber等叫車APP蓬勃發展之地,但今年八月初,紐約市卻通過法案停發叫車APP新增車輛牌照,理由如下:

  1. Uber跳脫原本計程車法規,額外增加大量新的營業車輛牌照,進行低價競爭的結果導致原本合法的計程車司機出現自殺潮,光今年上半年就發生了六件計程車司機自殺案件,甚至連Uber自己的司機也因為營業車輛無上限增加出現生計陷入困境而自殺的窘境,因此紐約市政府通過法案限制不得再發放任何新營業車輛牌照,另外也明定司機的最低收入標準,也將重新檢討評估叫車平台政策。
  2. 營業車輛無限制加上Uber叫車平台以低價惡性競爭的結果,造成紐約市區塞車情況更嚴重,形同全體用路人共同犧牲,紐約的公共運輸使用頻次更因此下降(乘客改搭Uber而減少搭乘地鐵捷運),嚴重損及公共利益。
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▲今年紐約通過法案停發叫車APP新增車輛牌照。Photo Credit: Reuters

另依據摩根大通研究所(JP Morgan Chase Institute)日前發布的研究報告指出:2017 年美國 Uber、Lyft 等網約車司機以及 Uber Eats、Postmates 等快遞人員的平均收入比 2013 年減少了將近 53%,主要原因如下:

  • 需求量並沒顯著增加,但司機數量卻快速膨脹。
  • 司機的工作量被稀釋。
  • 旅客的旅遊成本正在下降。
  • 平台向司機支付的補貼也下降了。

換言之,當初Uber等叫車平台崛起的關鍵因素除了便利性外,其背後真正的優勢是補貼手段(就是虧本做生意搶市場),除了補貼乘客搭車的車資低於當地合法計程車業者搶客以外,同時也以補貼方式吸引司機大量加入營業的模式,在司機快速膨脹及平台減少補貼之後,馬上就面臨收入減半的窘境,亦即,若去除補貼因素,市場根本無法養活這些增加的營業車司機數量,所謂的網約車營業車輛大量增加,只是平台補貼所造成的虛胖現象,一旦停止補貼,馬上就讓從業者收入大幅降低。

他山之石,澳洲現況:

另一個Uber合法化的國家澳洲,也在日前發生超過1200位計程車司機對Uber提起集體訴訟,控告Uber利用非法方式不公平競爭造成經濟損失,求償金額高達數億澳幣,也創下澳洲史上最大規模的集體訴訟紀錄,而雪梨也是Uber成功完全征服的城市之一,但卻同樣發生讓合法司機為了生存連半夜都不敢回家睡覺,必須在街上逗留搶客的悲慘現象,甚至發生司機連續駕駛超過21小時肇事致死的情況,在了解雪梨營業小客車司機的慘況後,也就不難理解為何澳洲日前會發生有史以來最大規模的集體訴訟控告Uber,因為Uber的營運模式脫逸了運輸業法規的基本規範後,必然會來相當程度公共利益及行業正當秩序的破壞,而這些成本就是當地社會及政府必須承擔的!

他山之石,歐盟:

對於共享經濟及新經濟最保護的歐盟也甫在去年底由歐盟法院判決認定:Uber並非共享經濟亦非創新經濟,而是一家計程車公司,必須遵守各會員國的運輸業法規,不得再享有法規特權。

英國倫敦:

去年八月倫敦市政府曾拒發Uber營運許可,主要的原因是倫敦Uber因為管理失當,淪為性侵犯罪的工具平均每十一天就在Uber車上發生一件性侵或性騷擾案件,導致倫敦市長的強力抨擊,斷然否決Uber的合法營運資格,Uber的執行長也特別為此道歉並承諾改善相關問題,其後透過爭訟程序,倫敦法院判決有條件讓Uber再取得15個月的特別營運許可(形同觀察期)。

Uber 根本問題:將內部成本外部化讓社會承擔

運輸業在世界各國為何大多被列為特許行業,必須接受特別監管?這是要討論Uber法規調適問題必須先被理解的問題,因為運輸業除了在戰時具有國防動員的重要功能外,通常還涉及到一些特別重大的公共利益,必須特別管理,接受特別的監管。

首先,汽車運輸業就是使用公路來營利的行業,而公路本身就是由全體納稅人出錢興建的「有限公共財」,任何人要利用公路來營利,就必須要接受一定的規範及合理分配,不容許無限度完全自由地利用公路營業,否則勢必排擠其他非營利用路人的權益,從而運輸業的營業牌照管制制度由此而生,透過牌照來管制數量(以免失控影響其他用路人權益,並避免惡性競爭導致運輸品質下降,影響安全)。

此外,通常也會針對車輛本身有特別要求(例如營業車輛檢驗頻次增加),以確保安全,因為這些運輸營業行為都有大規模、反覆常態利用公路營業的特性,如果是以載運人為主的客運業,更因涉及到人身安全問題,對於安全要求更高,特別是在小型封閉空間內的載客行為(小客車客運業),更有高度的乘客人身安全考量,因此必須針對車輛及司機資格做更嚴格的管理。

這也是為何台灣的合法計程車形成必須統一漆上醒目的黃色、必須使用白底紅字的特別車牌以便於辨識查緝,司機則是除了職業駕照外,更須通過執業登記證考試(法規、地理環境測驗及前科素行管制),直接受警政機關管理,定期接受警政機關前科素行查核,其目的就是為了特別保障乘客安全,這也是台灣目前相關公路法及交通法規針對運輸業所規範的重點。

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▲Uber於去年四月小客車租賃合作重回台灣。Photo Credit: Reuters

因此Uber在台營運模式的合法性問題,關鍵之處就在於其直接牴觸公路法第34條規定的分業營運原則,公路法第34條規定:「公路汽車運輸,分自用與營業兩種。自用汽車,得通行全國道路,營業汽車應依下列規定,分類營運:

一、公路汽車客運業:在核定路線內,以公共汽車運輸旅客為營業者。

二、巿區汽車客運業:在核定區域內,以公共汽車運輸旅客為營業者。

三、遊覽車客運業:在核定區域內,以遊覽車包租載客為營業者。

四、計程車客運業:在核定區域內,以小客車出租載客為營業者。

五、小客車租賃業:以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

六、小貨車租賃業:以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

七、汽車貨運業:以載貨汽車運送貨物為營業者。

八、汽車路線貨運業:在核定路線內,以載貨汽車運送貨物為營業者。

九、汽車貨櫃貨運業:在核定區域內,以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。

前項汽車運輸業營運路線或區域,公路主管機關得視實際需要酌予變更。」

從公路法第34條規定所揭櫫的「分業營運」原則可以清楚了解法規上的汽車運輸業共有九大業別,又可歸納為三大類即「客運業」、「租賃業」、「貨運業」,各項業別各有其核心業務範圍,彼此之間更不得跨業營運,即便同屬客運業,「市區汽車客運業」跟「遊覽車客運業」也各有不同執照及規範,不得跨業經營!

而Uber目前所合作的對象則是小客車租賃業,是以小客車出租供他人自行使用為營業範圍,與客運業是以載客收取運費為主要業務明顯不同,故小客車租賃業在「汽車運輸業管理規則」中有所謂「代僱駕駛」的項目而可以在租車時要求同時僱用駕駛代駕,但仍必須確實依附在車輛租賃契約的範圍內去附帶駕駛,而不能變成以載客營業為常態的客運業

Uber就是「假租賃,真載客」

簡而言之,Uber目前的營業模式就是「假租賃,真載客」,違反公路法第34條所定的分業營運原則,這也是為何交通部日前要求公路總局應修正汽車運輸業管理規則相關規定,杜絕Uber「假租賃,真載客」的違法模式,引發了部分租賃車業者的不滿而向交通部抗議,但就法論法,少部分租賃業者確實已經藉由與Uber合作而違法跨業經營客運業,違法了公路法的規定,又規避運輸業法規對於小客車客運業的嚴格規範(如駕駛必須通過警政署的執業登記證考試及造冊列管並直接對其進行前科查核、車牌必須使用有總量管制),並使得單純搭車的乘客被迫成為的車輛租用人,衍生肇事後可能被要求連帶賠償等爭議,影響的範圍已非單純行業之間的合法競爭問題,而是連帶影響到乘客責任及乘車安全問題。

從而Uber實際經營模式是透過派遣小客車載客營業收費的行為,其實完全屬於公路法要規範的小客車客運(即計程車)服務業的範疇,本來依法就必須接受牌照管制及司機資格特別規定的限制,但我們也了解,公路法規對於客運業的相關規範完全不利於Uber「快速大量增加服務車輛」以有效搶奪市場占有率及獲取最大利益的發展政策,因為合法的客運業司機除了必須有職業駕照外,還需另外考取執業登記證並接受警政機關直接列管。

此外,車輛也必須使用有「總量管制」的計程車紅色車牌,這些都是讓Uber迴避合法納管的主要原因,這也就不難理解為何Uber一直不願意依法申請目前在台灣公路法規範下唯一合法的「網約車」—多元化計程車的緣由。

綜上所述,Uber在去年四月宣布重返台灣與租賃車合作的模式其實從頭到尾都沒有真正合法過,在現行公路法的規範下,這樣的模式也沒有合法的空間!相關爭議也早有人提出論據,這從對Uber向來支持的交通部前部長賀陳旦在去年九月接受立法院洪慈庸委員質詢Uber適法性問題時,他回答竟是:「沒有特別違法之處。」,而不敢直接正面肯定其合法,早可見端倪。只是當時部長的態度為了挺Uber而輕縱了Uber違反公路法第34條分業營運規定的違法之處,也讓Uber在小客車租賃業的掩護下又營運了一年多,但違法的事情終究難以長久維持,後來的吳宏謀部長也在立法院交通委員會的決議下,願意依法行政,要求Uber必須遵守分業營運原則,其實是正確的方向。

Uber在台灣的業務如果要符合公路法34條分業營運原則,有兩條路徑可走,如果仍然選擇要做小客車租賃業的資訊平台,那麼就必須真正轉型成為租車業務的平台,換言之,就是把現有小客車租賃業務資訊化,讓真正要租車的人藉由Uber可以租車或者租車附帶駕駛,而不再是以載客營業為主的叫車平台。而若是要維持現行的叫車載客模式,那唯一途徑就是申請計程車客運服務業執照,正式成立Uber多元化計程車隊,派遣完全合法的計程車載客營業。

如果上面兩條路徑都不可行,而必須修改整個公路法對於運輸業的分業管理規範架構,那麼Uber就必須提出更強的正當性告訴大家,要求政府特別為了它的需要去修法的理由何在?!運輸業的分業營運原則特別是從各國政府最新的處理情況來看,要求Uber回歸運輸法規及加嚴規範才是主流,畢竟共享經濟的口號已經被發現只是合理化非法營業的藉口而已!Uber想要繼續在用非法方式鑽漏洞營運,必須提出實質正當的公共利益理由,並且告訴大家它如何在遵守總量管制、司機安全管理及運輸業責任承擔上如何盡責,否則現行法規下,任何要幫它解套的政府部門也都會面臨同樣的質疑,甚至負上違法圖利的法律風險。

台灣現況是否有替Uber修法的必要?

台灣計程車牌照有總量管制,總額大約11萬張牌照額,但實際掛牌營業的卻僅有86000部計程車,還有約34000張空牌無人使用(換算掛牌率大約78%),可見台灣的計程車市場是一個供過於求的情況。

此外台灣的計程車行業過去也承擔了收容許多社會邊緣人的社會責任,因此民間有「計程車是台灣男人最後一個行業」的說法,許多人或因失業或因經商失敗等等因素難以在原有職場營生時,就轉來當計程車司機,所以計程車除了是準大眾運輸業之外,更有社會收容的價值與意義,讓許多社會邊緣人能夠自力更生求得溫飽。

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▲作者認為台灣計程車業過去承擔收容許多社會邊緣人的社會責任。Photo Credit: Yi Chen

故Uber進入台灣市場,不論是以自用車輛或租賃車充當短程載客的計程車使用,直接受衝擊者即為計程車產業及司機,故自2014~2018年,計程車業針對Uber的抗爭層出不窮並未中斷,期間立法院在2016年還曾修正公路法重罰Uber以自用車充當營業車輛的營業型態,導致Uber在2017年曾短暫停業退出台灣,現在重新營運後轉與租賃車合作。

但問題依然存在,台灣的計程車市場原本就已是供過於求,再新增營業車輛進入市場,只是稀釋原有司機生計,縱使Uber一開始以雙重補貼(低價補貼乘客,另以獎金補貼司機收入)方式快速擴大市場及規模,但侵蝕到的主要還是原有的計程車市場,所以對於國家整體經濟而言並無實質助益,只是把收入從原本的計程車司機轉移到新加入的租賃車司機身上,但政府得面臨一個選擇就是要如何處理原本帶有社會收容意義的計程車產業?當原本就處在生活基準線邊緣的計程車司機面臨Uber投入大量資源補貼搶走客源時,將讓計程車司機陷入難以生活的絕境,其結果就是重演紐約司機自殺潮或者淪為犯罪及抗爭不斷的社會動盪成本。

從台灣計程車的發展歷程來看,車輛的供給並非不足,而是需要更有效率的調度及改善整體服務品質,這是政府及計程車業界必須共同處理的問題,但捨此途不為,反而讓違反運輸業公共利益及規範架構的非法模式存在擴大,未來造成的問題才真正難以處理,從現在各國政府開始祭出強力規範的情況來看,更能點出台灣政府現在該處理的方向為何。

持平而論,Uber的爭議背後所呈現的另一個核心問題是,新技術的應用在涉及到其他現有領域,特別是公共利益程度高的特許行業時該如何處理?政府作為公共利益的守護者,公權力的執行者,一方面要顧及現有法規制度所要維護的公共利益,另一方面又不能阻斷科技進步所帶來的可能性,兩者如何衡平?科技產業與傳統產業如何競合?首先,科技進步的核心目的及價值是什麼?!筆者認為科技進步的目的與價值應該是創造更多人的福祉,而非損害公共利益甚至逼迫人走上絕境的結果。Uber投入大量資源開發APP及相關大數據統計應用固然帶來技術的進步,但其以規避法規,並將企業責任、成本外部化、堅持抽取高達20%~30%高額利潤及透過低價惡性競爭的手段卻是對原有的合法產業造成不公平競爭並嚴重剝削從業人員生計甚至危及乘客權益及人身安全的最大問題,結果又將產生大量的社會成本丟給政府及全體社會共同承擔,則是其弊,這樣的結果又豈是以維護最大公共利益為職責的政府可以接受的?

如何善用其科技技術,但又不會對台灣運輸產業造成傷害,甚至是助益,才是政府首要思考的重點,筆者也試舉日本運輸業面對新科技發展之處理原則作為借鏡,日本ZMP公司是一家日本自動駕駛技術開發的新創科技公司,但ZMP公司在遵循日本運輸業法規前提下,不得自己執行運輸業派遣載客業務,而是必須與合法計程車業者合作,依照日本運輸業法規及監理沙河制度進行實際運作,讓自動駕駛需要的實驗場域及營運模式完全在合法計程車業上執行,而不是讓科技業跨業直接從事運輸業業務。

其好處就在於,科技業者有科技業者的核心能力,運輸業有運輸業的責任及核心能力,合作的結果是雙方力上加力,而非任其互相競爭,甚至變成惡性競爭。其次,它們將自動駕駛技術將優先用在協助解決日本計程車司機嚴重老化,人力不足的問題上,而非全面性直接取代司機(造成失業),其價值在於用科技補充人的不足,解決社會問題,而非強行用科技淘汰人類的工作價值。看見日本政府如何規劃管理科技業跨界進入其他產業的政策作為,可以歸納出幾個原則:

一、嚴守業別分際,跨界以合作代替競爭。

二、科技用於補充人的不足及增進福祉,而非取代人。

回頭來看,Uber也是一家自動駕駛的APP科技公司,若其技術必須完全應用在台灣的合法客運業上,而非自己經營派遣平台,甚而用其他非法車輛取代合法營業車輛的競爭模式,一來Uber可以跟台灣共享台灣的交通數據資訊成果,二來,也可以幫助台灣合法計程車產業升級,而非現況以租賃車要強行取代計程車的惡性競爭模式,那麼將可以大大減少台灣處理相關爭議的社會成本,並且也在科技發展與傳統產業的競合問題上可以找出一條兩全的道路。

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