【綠色觀點】我們當然應該愛國,只要我們看得到願景!三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的國產化困境

若要證立我們大家多交二倍半的買電費用的正當性,無非在「國產化的程度」。國產化的程度若極低,卻花了五塊八,顯然不符合成本效益;反之,國產化程度若極高,真的催生了使用台灣全海事工程服務而興建的全 MIT 風機,這樣的花費,當然值得。 但是現在我們除了在研討會的場合,看到各種漂亮的簡報之外,還有提出什麼更詳細的說明嗎?
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REUTERS/Regis Duvignau
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原文刊登於 綠學院 ,INSIDE 獲授權轉載。

本文作者高銘志
致力參與國內相關能源與氣候法制之研究計畫與活動,推動國立清華大學成為東亞能源法之研究頂尖樞紐地位。歷年來主要參與的法案包括:《核能電廠提前除役條例》草案、《非核家園推動法》草案、《永續能源基本法》草案、《能源安全及非核家園推動法》草案等,現為 國立清華大學科技法律研究所副教授 ,也是綠學院 Green Impact Lab 創業教練 。

去年(2017)11 月我們發布一系列的文章,預測我國離岸風力發電產業的發展路徑,半年之後全部命中,比我買樂透還準!這陣子新聞熱點「離岸風電競標破盤價,全民損失九千億」引發社會各界強烈的批評,因此今天我想接著之前 《三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的遴選困境》 這篇文章,針對國產化具體討論其困境及可能的解法。

國產化的爭議,從遴選就已經開始出現,但最近因為破盤價,把爭議正式變成了困境。

最近經濟部政務次長與能源局長,一再於相關媒體發言與澄清稿指出,之所以會有破盤價的原因,無非是希望藉由前一階段遴選,帶動國內相關產業發展,而也由於這樣的發展,帶動成本大幅下降,以致於在「後續」的競標制度,能夠造成低收購價格。

整件事最重要的關鍵字,不是之前的 5.8 元合不合理,也不是最近的破盤價合不合理,而是國產化這個前提,究竟是否成立?

如果多花個九千億,可有助於在未來七年內建立我國完整離岸風電本土產業的供應鏈,我覺得很值得。

只是,國外靠傳統油氣產業能量,花了幾十年才建立的海事工程能力,臺灣是否能短期間建立?外國花了超過十年才可以建立相關風機組裝製造能力,臺灣產業是否有可能短期間內建立?

我們之前的文章說過,「離岸風電所需要的技術含金量,不是我們三言兩語就能取得的。全世界玩離岸風電這麼久,也不過就德國、丹麥、英國比較有競爭優勢,其他國家因為資金及技術壁壘,根本追都追不過。」

好,現在我們說離岸風力發電產業的供應鏈這麼長,各種外國高科技產業都希望透過臺灣的低價生產供應鏈優勢降低產品成本,這不就是我國的強項嗎?如果要切,我們可以切哪一塊?

我們當然應該愛國,只要我們看得到願景

若要證立我們大家多交二倍半的買電費用的正當性,無非在「國產化的程度」。國產化的程度若極低,卻花了五塊八,顯然不符合成本效益;反之,國產化程度若極高,真的催生了使用台灣全海事工程服務而興建的全 MIT 風機,這樣的花費,當然值得。

但是現在我們除了在研討會的場合,看到各種漂亮的簡報之外,還有提出什麼更詳細的說明嗎?

我相信政府會盡力扶植,但是現在僅簽署了一堆沒有法律效力的 MOU 當作佐證,在法規範中,也僅要求業者在簽約過程必須「提出具體產業關聯執行方案、佐證資料及工業局意見函」。

由開發商自願承諾,決定作多少,也反映在其跟政府簽訂的行政契約當中。(離岸風力發電規劃場址 遴選契約書第六條 乙方承諾事項(一)依乙方承諾於中華民國 OOO 年 OO 月 OO 日前,提出具體產業關聯方案、佐證資料及工業局意見函。)也只有課予開發商「提出」義務而已。顯然這樣的作法,是避免違反國際經貿法與 WTO 的相關規定,但是這樣要怎麼達成國產化的任務呢。

政府面臨排山倒海的批評,只好在 7 月 11 日的澄清稿 《經濟部再次澄清:離岸風電躉購價格依法審定符合國際趨勢絕無過高!》,提出下列非常強硬的國產化論述:

  1. 國產化具約束力並有罰則,絕非柔性要求,「離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點」明訂國產化採事前承諾、事後具體執行機制,業者須於規定期限內提出具體產業關聯執行方案,並經工業局審核通過,有明確實質約束力,並非柔性要求。
  2. 業者應於承諾年度如期如質達成國產化承諾項目及風場建置,若未如期履約則有履保金及躉購費率等嚴格違約罰則機制處理。

但是如此一來,問題就更大了!現在開發商要不要簽署離岸風電的行政契約,也相當地有疑慮了!經濟部對於法條文字的理解,竟然跟大家有這麼大的落差。不是原先說好的,只要附上我願意做多少的國產化,工業局「給意見」即可。但現在因為被社會各界逼急了,竟然變成工業局可以審查了。

若你是開發商,頭都已經洗了一半了,除了默默接受以外,還能有什麼樣的決定呢?

若開發商僅承諾要做 A 國產化,但工業局要求你納入 B、C、D 才准,你會欣然接受嗎?這種思維,顯然就是延續環評審查結論的否決權思維而來,你今天不承諾要額外進行施工噪音減噪承諾,恐怕就拿不到環評通過的結論。

但不同的是,這兩者相較,後者的施工減噪承諾,相對比較容易許多。但前者的難度很高。到底工業局有沒有權限可以進行審查已經相當有疑義,而更大的疑義,就在這些工業局外加的國產化條件,最後開發商做不到,到底該不該罰開發商?

工業局伸頭一刀,縮頭也是一刀,採行強制國產化,就有可能違反國際經貿法,衍伸的問題就是國內會有其他產業被貿易制裁。為了發展一個新產業,而讓臺灣既有的產業遭受到貿易制裁,這樣值得嗎?

技術上是否可行,我們之後會有另一位綠色帶路人從技術的角度分析國產化的機會與挑戰,我今天就不特別展開來講了,我們回頭從消費者的角度想事情。

你想要一台 MIT 風機?還是 2.5 台歐洲製的風機?

很多人的看法跟我不同,他們認為,沒錯,我們是有藉由這過程發展本土產業的必要性,但若在國產化過程,多花了兩倍多的費用,值得嗎?

對於一般民眾來說,我們又不是有超級愛國情節的韓國人,同樣的錢,當然寧願買 2.5 台外國製的風機,而不是買一台 MIT 的風機。這就好像若 MIT 的電動車的價錢,可以買 2.5 台特斯拉 Tesla 電動車,一般民眾會選擇愛臺灣,買臺灣製的電動車嗎?這又不是在買小農的有機蔬菜!

對一般民眾來說,原先以為花了五塊八的電費可以發展真正 MIT 的風機,但實際上,我都不知道要拿什麼信你,要激起全民的愛國意識,就更加困難了!

明明能安全地國產化軟著陸,何必弄得機毀人亡

政府現在陷入一個迷思是,非得強制國產化,才有辦法發展臺灣本土化離岸風電產業!但以往我們作高鐵、捷運、汽車產業的國產化,全都失敗了,所以這次國產化當然也是必定失敗。那怎麼辦,到底怎麼樣才可以國產化呢?

去年(2017)下半年在討論強制國產化的過程當中,很多國內外專家,以英國經驗,強調穩定的投資環境,特別是「每年穩定成長的開發量」,是發展國產化的關鍵。英國政府透過一次幾個小區塊的招標模式,每兩三年進行一次招標,逐步開發,不只讓國內產業可以慢慢學習,也讓外國廠商遇見未來的市場。故臺灣在示範風場才興建完兩支,還在示範階段,就接著透過場址規劃作業辦法,一次將大量區塊灑出的作法,實在令人憂心。

從歐洲國家發展離岸風電的經驗指出,其實並不需要定強制國產化的高額費率,只要營造穩定的投資環境,很多廠商自然會在風場開發國,進行某一程度的聚集,就是一種自然國產化的效果。英國就是這樣子成功的代表性國家。(當然外國不敢強制要求國產化的主因,與 WTO、歐盟競爭法有關)我國現在採用強制國產化的方式想要硬著陸,倒像是自己給自己設好的困境了。

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