【綠色觀點】台灣環評標準竟是看委員高興?三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的環評困境

前一陣子與德國環境法教授聊到我國的個案環評制度,我提到在臺灣,環評可以「否決」掉一個開發案的效力,大家聽了都瞠目結舌,覺得臺灣簡直就是一環境保護大國。
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  REUTERS/David McNew  (UNITED STATES - Tags: DISASTER ENERGY) - RTX12EDX
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本文為綠學院投稿專欄,作者高銘志,致力參與國內相關能源與氣候法制之研究計畫與活動,推動國立清華大學成為東亞能源法之研究頂尖樞紐地位。歷年來主要參與的法案包括:《核能電廠提前除役條例》草案、《非核家園推動法》草案、《永續能源基本法》草案、《能源安全及非核家園推動法》草案等,現為國立清華大學科技法律研究所副教授及 Green Impact Lab 加速器綠色創業導師。

原文 《三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的環評困境》 刊登於綠學院,INSIDE 獲授權刊載。

上一篇文章 《三分鐘帶你看懂離岸風力發電產業的融資困境》 我們談如何解決離岸風力發電產業的融資困境,今天我們來談另一個在離岸風力發電也很棘手的環評困境,我會帶你重新理解環評的法律定位,附帶也搭配最近環保署在推動的環評法修法進展。

前一陣子與德國環境法教授聊到我國的個案環評制度,我提到在臺灣,環評可以「否決」掉一個開發案的效力,大家聽了都瞠目結舌,覺得臺灣簡直就是一環境保護大國。

例如今年(2017)六月底,環保署要求九個離岸風場需要全部補件再審,稍早署內也說,今年(2017)年底不通過環評,業者就會面臨開發權利被收回的命運。所有的開發商臉都綠了!對很多外國人不能理解或納悶的是,為何環評要「通過」,而不是只是提交環評報告即可?開發商的任務,不就是好好地製作或寫好環評報告嗎?

在臺灣,環評被用來當成是增加更多離岸風電業者在開發案的額外條件,甚至被當成一種籌碼來交換,例如我們之前曾提到漁業署在環評會提出與環境無關之漁業補償問題,縱橫沙場老將的離岸風電外商,遇到不可思議的臺灣環評,也只能徒呼負負。

你可能會想,嚴格也很好啊,業者賺那麼多錢,我們在環境上要求他們多承擔一些責任,很公平吧?而且我們是導入 1969 年美國環境政策法設計的環評制度,並不是自己創造出來的法律。但是,美國或世界其他大多數的國家,包括環境保護大國德國、以及很多歐盟國家,環境影響評估報告原則上只是一個要走過的「程序」而已,最後是由開發案件的主管機關,通常是經濟或目的事業的主管機關做最後的把關者,將該報告的環境因素納入考量因素「之一」後,做出開發與否的判斷。亦即,環境影響評估報告所做出的可能潛在重大環境影響,只不過是核發開發許可的因素之一而已,而不是全部。

在臺灣,環評可以否決掉一個開發案的效力,權力之大,當然是因為有「環境影響評估法」賦予他尚方寶劍般的權力,但不代表毫無界線與限制!

國外環評程序原則上相關項目的考量,一定要是法律當中有明訂,才可以考慮。過去歐盟環境影響評估指令最明顯的例子,就是舊法並不存在「氣候因素」,而在後續修法中加入了。這樣的目的很簡單,就是避免判斷什麼是環境因素,引發業者投資安定性之問題。畢竟你要業者多評估一個氣候變遷、減碳的因素,肯定會造成業者環評過程中多支出的金額,當然要法律規定,才可以做。

而我國環評考量的因素,向來就是隨環評委員或與會者高興。常常我們會看到新聞報導,說經過環評大會後,某開發案是「有條件通過」。所謂這些條件,可說是光怪陸離,可涵蓋各種原本公害法制所無或更嚴格之條件。如要求業者必須承諾水污染零排放等。又或,在《溫室氣體減量及管理法》通過前,就已經有很多業者被要求做溫室氣體減量之要求。甚至,很多中南部工廠,會被要求裝設太陽光電設施。

甚至,我們的環評過程,還要考量環境影響無關因素,如前面說的漁業補償,這根本跟環境影響無關,一再出現這些非環境因素,會大大提高業者的投資不安定性。

也因為我國個案環評諸多的問題,所以政府近來推動的方向,是希望朝向強化政策環評的功能。這也可以體現在日前九月二十日公布的《環評法》母法的修正草案。

一開始,看政策環評之前,請先不要被「環評」這兩個字,污染了你對政策環評的想法。

在國外,政策環評制度,往往被用來當作政府為某一政策發展背書的作法,例如英國政府針對離岸風電發展計畫所做之多次的離岸風電政策環評(Offshore Energy Strategic Environmental Assessment)及德國政府針對離岸風電發展所做的海域空間的政策環評(Spatial Plan for the German Exclusive Economic Zone in the Baltic Sea)。政府協助發現風力資源較優良的風場,避開可能較具爭議的規劃場址如水下文資、漁業、航道等,其目的無非在發展過程當中,協助產業界與相關受影響的利害關係人做溝通,達到抒解業者負擔的效果。所以,政策環評,其實並不是一種「純粹的環評」,而是大量結合土地利用以及幾乎是永續發展各面向的議題,一起處理。所以,外國的政策環評制度,在政府事先出來「掛保證」的情況下,通常往下推動,除了極少數例外情況,都很順暢。特別是近幾年來歐洲離岸風電大幅發展的例子。

這樣立意良善的政策環評,在臺灣,是怎麼被惡搞的呢?我們來看一個政策環評的例子。2016 年中,風機被要求須距離白海豚棲地 500 公尺,隔了一些時間之後,又變成要 1,000 公尺,這件事沒有任何法律基礎,隨人開心就喊,政府也將政策環評,當成是個案環評一樣,操作成增加業者負擔的環評。這對國人來說是相當稀鬆平常之事件,但對很多外國人與外商,可說是非常難以理解。

這個困境要怎麼解呢?老實說,並不容易,因為人的判斷是主觀的,尤其是上了年紀、對事情早有定見的人。不過,目前正在討論環評修法,剛剛討論到的一些困境,結合到離岸風力發電產業,似乎可以畢其功於一役處理,我有六項建議:

針對政策環評部分

1. 政策環評,應回歸政策環評之本質,而非個案環評。故不應透過此一程序,創造更多個案環評審查的條件,甚至造法。

2. 應朝向國外結合海域空間利用之政策環評,扮演政府背書協助個案推動的角色。

針對個案環評

1. 個案環評,並非開發許可,故不應討論「非環境因素」。

2. 個案環評,不應增加法律所無之條件,不應造法。

3. 長期來說,應廢除否決權之機制,回歸環評制度程序之本質。

4. 應在法律設定審查時限,以避免近來加速審查程序後,恐會讓法院以「程序瑕疵」為理由,撤銷環評。這也特別適用於近期大量案件的離岸風電環評。

今年(2017)九月二十日公布的環評法修法草案,打算把「開發許可綁環評」,也就是說,一旦環評被撤銷,後續的開發許可,也一併失效,我對這樣的修法方向很擔憂。

這樣的修法方向,會意外害死離岸風電投資。表面上看起來是單純環評修法,跟離岸風電無關。但由於離岸風電的開發,往往涉及多年的規劃。就算年底離岸風電開發商,拿到了環評許可,也無須太過欣喜。因為撤銷環評訴訟的法院判決結果,可能會讓整件開發案的情勢,一夕之間翻轉,讓業者多年的投入心血,付諸東流!離岸風電環評怎麼解,挑戰可說才剛開始也!


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